Una de las principales preocupaciones políticas de la Unión Europea (UE) en la actualidad es frenar el cambio climático, siendo el objetivo liderar este cambio a nivel global. Y para ello, en diciembre de 2019, la Comisión Europea introdujo el European Green Deal (EGD).
El EGD comprende una serie de medidas regulatorias y subsidios para recortar las emisiones e incentivar la I+D en tecnologías limpias, con el objetivo de transformar el sistema energético, la economía y los modelos de consumo.
Y entre estas medidas, se ha marcado el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 con respecto a los niveles de de 1990, y lograr la neutralidad climática (zero net) en 2050; y además que el 40% del consumo de energía proceda de fuentes renovables en 2030.
Pero como ya he comentado anteriormente, las medidas tomadas al respecto condicionan la oferta y consumo de energía a nivel global, al mismo tiempo que persigue objetivos estratégicos y económicos. Pretenden incrementar la seguridad energética reduciendo la dependencia exterior, además de contribuir a incrementar el PIB a través de una reducción de importaciones de combustibles fósiles.
Pero en el mismo paquete, y subliminalmente, se pretende incrementar el poder geopolítico de la UE a escala internacional. LA UE toma estas medidas bajo la premisa de que el clima se considera un bien público y su preservación es responsabilidad de todos los países. Por tanto, las medidas adoptadas rebasan el ámbito europeo y pretenden condicionar el comportamiento del resto de países para enfrentarse al cambio climático.
Involucrar al resto de países es fundamental para lograr frenar el cambio climático, ya que las medidas tomadas en el ámbito interno de la UE dificilmente podrán evitar el cambio dado que la UE solo contribuye al 8,6% de las emisiones globales , mientras que USA emite el 14,7%, China el 28,8%, y la India algo menos que La UE, el 7,25% (Datos BP año 2019).
Y en referencia a los datos de emisiones, cabe reseñar que aunque las miradas están puestas en China, dado que es el mayor emisor mundial. Y sin que quepa poner en duda la importancia del nivel de sus emisiones y su papel esencial a evitar que estas aumenten, en cierto modo, el dato de emisiones totales supone una falacia por dos motivos: las emisiones deben evaluarse per cápita; y parte de las emisiones chinas se derivan de que es la fábrica del mundo.
En las figuras siguientes podemos apreciar como aunque China es el país de mayores emisiones, sus emisiones per cápita eran en el año 2020 un 47,5% inferiores a las de un americano. Si bien la tendencia en este último país es descendente mientras que en China se ha podido apreciar un incremento significativo desde el año 2002, aunque las tasas de incremento se han reducido los últimos años.
Figura. Superior. Emisiones anuales en millones de Tn de CO2. Datos de British Petroleum(BP). Inferior: emisiones de CO2 en Tn per cápita. Elaboración propia a partir de datos de BP y datos de población del Banco Mundial
Cuando además, debemos considerar que la intensidad energética (la energía consumida por unidad de PIB) depende de la estructura económica del país, y que el sector industrial es más intensivo en energía que el de servicios.
Y si bien es cierto que el volumen de emisiones es función del mix de consumo de energía primaria, que depende de decisiones políticas domésticas; también es cierto que el volumen de emisiones ha derivado de la deslocalización de la fabricación de manufacturas, lo que ha conllevado simultáneamente en paralelo la deslocalización de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Por tanto, la conclusión es que una evaluación justa debería determinar qué proporción del volumen de emisiones total chino se podría atribuir a las decisiones de política energética doméstica china, y cuanto a la demanda de terceros países.
Pero volviendo a las iniciativas europeas. El 14 de julio, la Comisión Europea, como parte del EGD, adoptó un ambicioso paquete de propuestas legislativas presentadas bajo el título de “Fit for 55”. Un paquete de 13 medidas con el que pretende alcanzar el objetivo de neutralidad climática en 2050.
Estas medidas constituyen una prolongación de medidas previas de la UE para enfrentarse al cambio climático. La más conocida creada en el año 2005, el sistema de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para inducir a las empresas contaminantes a reducir sus emisiones.
Consistía en la necesidad de comprar derechos por un volumen equivalente al de emisiones efectuadas. Pero de este sistema quedaban excluidas ciertas empresas intensivas en energía, ya que su inclusión implicaba que perdieran competitividad con otras empresas del mismo sector de terceros países, lo que al mismo tiempo incentivaba su deslocalización (carbón leakage), repercutiendo esta sobre el empleo, el PIB y los ingresos fiscales de la UE.
Sin embargo, ahora la estrategia da un vuelco total. Las medidas a implementar serán múltiples y variadas, incluyendo la reducción del número total de derechos de emisión (2,2% anual a partir de 2021 frente al 1,7% que se reducía hasta ahora), al mismo tiempo que pretende la eliminación gradual, entre 2025 y 2035, del carácter gratuito de estos derechos a sectores como la aviación, buques, transporte y construcción. Además de determinar objetivos para el uso de la tierra, bosques y ganadería, tanto a nivel de emisiones como de absorción natural de estas.
Pero la eliminación de la exención a los sectores indicados debe ser compensada de algún modo para evitar la pérdida de competitividad internacional. Y esta neutralización se llevará a cabo con un nuevo mecanismo, un nuevo pilar sobre el que se sustenta el Green Deal, el Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), que consiste en un mecanismo de ajuste de carbono en frontera cuya función es evitar el carbon leakage.
El CBAM consiste en una tasa que se aplica a los bienes importados en función de las emisiones que implica su fabricación, y se fijarán en función de la diferencia de precio de los derechos de emisión en el país de origen y la UE. La cuestión es que de no pagar nadie por las emisiones, ahora pagarán todos, lo que repercutirá en los bolsillos de los ciudadanos y en los ingresos fiscales de la UE.
Y en referencia al carbon leakage, además de los efectos directos perniciosos sobre la economía, puede dar lugar también a una mayor emisión neta global de gases de efecto invernadero, lo que M Conthe denomina “paradoja de Bernardo”. Según Conthe, deriva de dos factores, pero que yo he ampliado a tres. Que son: a)que la eficiencia energética sea menor en terceros países, es decir, se consuma más energía para producir lo mismo; b)que los países presenten un mix de generación que se base en mayor medida en combustibles fósiles, especialmente carbón; y c)el incremento de emisiones derivadas del transporte desde dichos países.
Sin embargo, el CBAM también puede dar lugar a otros efectos indeseados. Entre ellos que el riesgo de carbón leakage aumente con el precio del carbono, o que las exportaciones de bienes sujetos a estas medidas se desplacen a otros países, fenómeno conocido como resource shuffling, lo que no daría lugar a reducir las emisiones globales. O que las empresas ajusten sus cadenas de suministro para evadir el sistema, como por ejemplo importar los componentes fabricados y no el acero.
Y los potenciales problemas no acaban aquí, ya que las exportaciones de las manufacturas europeas sujetas a los derechos de emisión presentarían una desventaja competitiva en los mercados internacionales con respecto a las mismas manufacturas producidas en países no sujetos a derechos de emisión. Y en este sentido, el 8% del cemento y 18% del acero son exportados.
Y en el plano medioambiental, la cuestión es que si la iniciativa europea no funciona, la reducción de la demanda de combustibles fósiles en la UE puede dar lugar a una reducción del precio de estos en los mercados internacionales, incentivando su consumo y por lo tanto incrementando el volumen e emisiones, logrando de nuevo el objetivo opuesto al pretendido.
Y todo ello sin olvidar los problemas de otra índole que plantea la implantación del CBAM. Fundamentalmente de dos tipos: uno técnico, derivado de la determinación del contenido de carbono de cada producto importado; y otro geopolítico, derivado de que terceros países consideren este mecanismo como proteccionista y establezcan represalias.
Sobre esto último, la UE confía en poder forzar a otros países a adoptar sus medidas en base al tamaño del mercado europeo, de 450 mill de personas, lo que se ha denominado “efecto Bruselas”, en que el tamaño del mercado puede inducir a otros países a adoptar los estándares europeos, lo que dependerá de la facilidad y coste que suponga adoptar dichas reglas.
En cualquier caso, bajo todo este entramado de propuestas, subyace la duda de que si lo que verdaderamente importa es la impotencia de la UE para representar un papel destacado a nivel internacional frente a US y China.
Quizá un objetivo de este conjunto de medidas sea contribuir a posicionar a la UE en el mundo, de tal forma que la política medioambiental sea la excusa para lograr ambiciones geopolíticas globales. Tristemente, algo así como tratar de figurar en algo ante la incapacidad de destacar en algo verdaderamente significativo y global, como la innovación, tecnología, tamaño empresarial o unicornios. Lo que viene a suponer tratar de sustituir su incapacidad geopolítica global por influencia regulatoria, lo que en realidad supone un signo de debilidad ante la incapacidad para poder ejercer un papel geopolítico trascendental en algún otro aspecto global importante.
Sin embargo, también llama la atención en este sentido, que la UE hace referencia a la importante coordinación con USA, indicando que conjuntamente ambos mercados suponen el 40% del PIB global y 30% de las importaciones globales, lo que parece indicar cierto grado de dependencia americana.
Y si bien es cierto que USA presenta objetivos climáticos semejantes a la UE, quizá la hoja de ruta, la estrategia, difiera, ya que a pesar de que USA se siente implicada en luchar contra el cambio climático alcanzando el zero net en 2050, lo mismo que la UE, confía más en el desarrollo tecnológico, lo que parece un abordaje más sensato que el de la UE. Sin olvidar que no lograr un acuerdo en la materia podría dar lugar a que USA tomase represalias por la aplicación del CBAM sobre sus exportaciones.
Por tanto, evitar tensiones parece que implica llegar a consensos, habiéndose propuesto formar un “club del clima” de países con sistemas CBAM y objetivos climáticos semejantes, al que se puedan adherir otros países que cumplan una serie de requisitos. De tal forma que cuantos más países se uniesen al club, más atractivo sería para otros países incorporarse.
Y en esta dinámica, juega un papel esencial China como mayor emisor mundial. Sin embargo, aunque el país ya ha explicitado su interés por frenar el cambio climático, llegando al máximo de emisiones antes de 2030 y al net zero en 2060, su dinámica puede ser distinta.
China necesita flexibilidad. A China le interesa avanzar en la protección del medio ambiente. De hecho, en Septiembre de 2020 ya ha anunciado el objetivo de alcanzar el pico de emisiones de CO2 antes de 2030 y alcanzar la neutralidad climática en 2060. Pero el país necesita flexibilidad para coordinar este objetivo con otros de carácter macroeconómico, como el empleo y el crecimiento económico. Algo así como decir que necesita un cambio con “características chinas”.
Por tanto, el gran problema surge en el caso de que la UE no consiga convencer al resto de países. En ese caso, los certificados de emisiones de CO2 y el CBAM darán lugar a incrementos de precios reduciendo la calidad de vida de los europeos, al mismo tiempo que se incrementan los ingresos fiscales en la UE y se incrementa el volumen de emisiones a nivel global. Sería todo un éxito de la diplomacia europea.
